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作者简介：
钱宁，云南大学民族学与社会学学院教授，博士生导师，主要研究方向为社会福利与社会政策；王肖静，云南大学民族学与社会学学院民族社会学博士研究生，主要研究方向为社区发展与社会政策。
摘要
福利国家经历了从传统型社会政策向发展型社会政策的政策范式转变，从基于社会正义的价值理念、以再分配和促进消费为主要手段的社会政策转向了以社会发展为价值取向，政府联合企业、非营利组织、志愿者、家庭、个体等行动主体共同参与的社会生产与投资模式。本文结合福利国家社会政策转型的学术史梳理，从价值取向、目标定位和干预焦点等方面对福利国家社会政策范式转变进行分析，结合中国社会福利发展面临的问题，对“共建、共治、共享”发展治理理念下，新时代中国社会福利理论建设和发展目标进行了理论分析。
关键词
社会正义；社会发展；福利国家；发展型社会政策
当代社会政策理论与实践与福利国家发展密不可分。从贝弗里奇到马歇尔、蒂特马斯再到吉登斯、米奇利、谢若登等学者关于社会政策的主张不断推陈出新，在福利国家的构建和发展上产生了重要作用。而福利国家的发展演变，不仅仅使社会政策运行方式发生了巨大改变，也使得传统上基于社会平等的价值理念、以再分配和促进消费为主要手段的社会政策范式转向了多元正义原则下政府联合企业、非营利组织、志愿者、家庭、个体等多元主体共同参与和推动社会福利发展的发展型、组合式社会投资模式。从收入平等到社会发展的理论视角转变，既体现了福利国家经济文化背景所发生的改变，也预示着社会政策研究范式的转变。这一被称为“消极福利政策”向“积极福利政策”的积极化转型、或者从“生存型”向“发展型”社会政策的转变，给我们开展社会福利理论和社会政策研究提出了一系列值得深入思考的问题：福利国家社会政策是如何通过社会发展来实现社会正义的政策目标的？从权利和义务对应的角度如何鼓励多元主体共同参与到社会发展与社会治理中去？从消极到积极福利政策的转向对平衡经济发展与社会发展、公平与效率等关系产生了什么影响？借鉴福利国家社会政策的转型经验，在“共建、共治、共享”的发展理念下如何建构中国特色的福利体系？本文从价值取向、目标定位和干预焦点三个层面来梳理福利国家社会政策范式转型的思想逻辑和政策实践方式以回应以上问题，并为迈向新时代的中国特色社会福利理论建构和制度建设提供理论观点和政策视角。
一、价值取向转型：从收入平等、公民权利到社会发展
社会政策是一个与社会变迁息息相关、充满价值判断和思考的规范体系。在不同的时代背景下，社会政策的产生和内涵会诠释出不同的哲学价值取向。蒂特马斯认为，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的。社会政策旨在通过再分配途径减少不平等，资源的再分配不仅能够促进社会整合并鼓励伙伴关系，更重要的是培养了利他主义价值观。一个更加公平和整合社会的建立，有助于培养公民间的相互责任感，帮助他们实现其道德潜能。因而，社会政策应是无条件的、非污名化的、以利他主义为价值指导的一系列指挥行动实现既定目标的原则。从价值取向上看，福利国家社会政策转型经历了从收入平等到公民权利再到社会发展的转向。
（一）收入平等下的社会政策
19世纪的工业革命给资本主义国家带来丰裕的物质财富和经济、思想进步以外，也产生了经济上的无序混乱、不同阶层的贫富差距扩大、城市传染病横行、犯罪、吸毒等社会问题。为了缓解资本主义国家的贫困，实现国家的政治稳定和社会整合，社会政策应运而生。德国经济学家瓦格纳是第一个给社会政策下定义的人，他认为社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题。可见，社会政策从一开始就是为了解决由经济发展带来的收入不平等而采取的应对措施。
收入平等作为社会平等最基本的平等要求，最先在福利国家的社会政策中得到体现。年，贝弗里奇针对英国当时的进步舆论和劳工运动，借助凯恩斯的宏观经济理论，提出了以充分就业为目标的建立由国家控制的全民最低收入水平、按照公民身份享受救济和单一比率缴费的社会保险三个理想。虽然他最终没有实现充分就业的承诺，但因其社会政策思想规划了以社会正义为哲学依据的福利国家蓝图而影响深远。随后蒂特马斯完善了利他主义价值下的社会政策论述，他将社会政策视为减少社会不平等的有效途径。由此，收入平等、社会平等成为社会民主主义福利国家制定福利政策的基本价值理念。艾斯平-安德森指出，瑞典、挪威等斯堪的纳维亚国家基于普救主义原则建立的普遍社会福利致力于社会地位、社会福利和公民责任的平等。虽然在全球化、城市化和经济危机的不断冲击下，社会民主主义在20世纪70年代后综合了合作主义思路，演变成新法团主义战略，但全民普遍性福利观并没有发生实质性的改变。社会平等道德理念一直没有淡出人们的视线，仍是各个国家制定社会政策最根本的价值出发点。
（二）公民权利下的社会政策
两次世界大战让西方各资本主义国家看到强有力的政府在极端匮乏和危险的时期取得战争的胜利、保障人们基本物质、医疗和就业等需求上发挥的主导性作用力量。许多国家开始采用中央计划和资源集中统筹分配的方式来应对由战争带来的贫困。在凯恩斯主义的指导下，福利国家纷纷建立起以保障人的积极自由权利为核心原则的充分就业、全民最低生活保障、平等和免费的医疗和教育等社会服务体系组成的社会政策体系。T.H.马歇尔从消极自由和积极自由的角度定义了公民权利，并将公民权利看作是一个产生于18世纪、以保护公民财产私有和人身自由为目的的法律权利，19世纪形成的公民选举与被选举权的政治权利和20世纪保障公民基本生活，受教育、医疗、养老等方面所需的社会权利逐步完善的过程。在公民权利的基础上，马歇尔将社会政策看作是“政府用以直接影响市民福利的政策，其行动是提供服务或收入予市民，其核心因而包括社会保险、公共（或国民）援助、保健及福利服务、房屋政策等”构成的体系。公民权利舍弃了那种把社会福利看作人性的要求和道德权利的主张，否弃了带有严重的阶级偏见的以财产权为中心的等级化权利思想，以及那种把福利视为人道主义救济和慈善之举的统治阶级的偏见对弱势群体的排斥，从法律、政治和社会平等的立场肯定了福利作为公民基本权利的合法性和合理性。然而，公民权利作为社会对个人生存、发展和追求幸福权利的承认，也存在着过分强调个人权利和集体责任、忽视个人责任和对集体义务的问题，是普遍的福利制度滋生依赖陷阱和管理主义、低效率，以及造成庞大财政负担的根源所在。哈特里·迪安批判性地指出，由于社会权利至今没有与公民权利和政治权利建立起良好的关系，因此，权利话语并不总是能很好地服务于社会政策学。
（三）社会发展下的社会政策
20世纪70年代以后，战后福利国家的共识因石油危机的出现而受到了严重削弱，石油危机所带来的普遍滞胀、失业、利润下降、劳资冲突等问题持续发生，经济条件恶化并难以恢复到正常状态，凯恩斯主义混合经济和福利国家的普遍信心逐渐消失，分配正义的价值理念在福利国家危机中遭到了许多利益集团的集体挑战，福利多元主义出现。新自由主义开始对福利国家进行重大结构性收缩和重新市场化，突出自由市场的调节功能，强调建立“小国家”对保护市场和私人财产的重要性。充分就业作为一种公共政策被放弃，为低收入者的社会服务项目遭到大幅度的削弱，主张市场原教旨主义的新自由主义者反对平等、反对集体主义。资本自由和个人对自己的幸福负责的个人主义重新甚嚣尘上，传统的集体主义政治道德基础被瓦解，造成个体从社会中“脱域”，人民的生活陷入空前的不安全状态。
20世纪90年代，随着全球化的发展，有关风险社会的讨论成为学界的热点，为应对全球化给民族国家所带来的政治、经济、文化、生活等方面的风险，社会民主主义者吉登斯在质疑为了自由而牺牲福利的新自由主义福利意识形态的基础上，提出了“第三条道路”的积极福利政策，主张用工作计划代替福利，试图从社会正义、社会平等的价值观立场出发，不是通过再分配而是通过发展就业机会和充分就业来使穷人的生活得到最充分的保障，建立一个包容性的社会来消融社会对弱势群体的排斥和不平等对待。吉登斯指出，传统的福利政策主要是从当代人之间的关系来讲的，没有充分注意到人和自然之间、当代人和后代人之间也有自由、公正、互助问题。“第三条道路”旨在创造一个对生态和社会负责的社会，它保留了社会正义的核心原则，在此基础上强调权利和责任的对等，认为无责任则无权利，并将平等与效率原则相结合，体现“第三条道路”超越左与右的立场。
20世纪90年代中期，社会投资理论被美国社会政策学者迈克尔·谢若登发展为“资产为本的社会政策”。他批判传统的财富观念歧视穷人、福利国家无效率高成本，提出从资产的角度重新定义社会政策，其目的是通过影响人们的资产来提升他们获得收入、实物和服务的能力，以保障人们的生活需要；认为社会政策应致力于建立起穷人资产的福利观，并与经济增长相联系，不仅要刺激消费，更应刺激储蓄和投资，通过社会政策促进个人资产的长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展构成社会整体的长期发展。资产型社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。此后，米奇利在考察发展中国家反贫困实践和社区发展的基础上提出了发展型社会政策，认为造成经济发展没有导致相应程度的社会发展的“扭曲发展”的根本原因在于经济政策与社会政策的分离，而运用社会发展的理念来协调社会性干预手段和经济发展努力，将促进经济与社会目标相融合。由此，社会福利政策的理念完成了从收入平等到公民权利，最终到社会发展的华丽转身，而社会政策也从一种通过再分配刺激消费来纠正社会不平等实施社会保护的福利举措，发展为透过投资来实现人类和社会全面自主发展的有效途径。
从收入平等到公民权利再到社会发展，社会政策理念的变化反映了在不同社会经济文化发展背景下，人们对社会正义哲学原则的不同理解和阐述，也是不同学者基于不同视角对权利和责任的分配何以实现社会正义的理想构建。追求收入平等和公民权利的消极福利政策，将救济穷人、改善人们生活水平和福利待遇视为个人应享的权利和集体、国家应尽的责任，忽视个人在改善生活和促进发展中的责任。社会发展强调国家为穷人提供就业机会，鼓励用增加个人储蓄的资产建设和投资人力资本的方式来促进人们的生活福祉，提升人们承担风险、创造生活的能力以对自己的生活和未来负责。因而，社会发展的理念创新性地从权利和义务对等的层面对公民权利进行了重新诠释。
二、政策目标转向：兼顾效率与公平、经济发展与社会发展
社会政策首先是从经济学的角度出发，假设导致贫困的根本原因是物质和资源的匮乏。因而，以克服贫困和消除社会排斥为核心目标的社会政策成为维持收入平等的重要手段。20世纪初，福利国家的建立造就了一种综合性、系统性的公共社会政策，认为政府的责任就是保障所有公民享有某种基本的生活水平。虽然不同意识形态下的福利国家社会政策存在较大差异性，但毫无疑问，这一时期的社会政策被视为政府对福利服务介入的制度化。然而，20世纪70年代后，全球化、人口老龄化和个体福利要求差异化等导致福利危机，“从摇篮到坟墓”的福利思想遭到了很多人的诟病，人们越发认识到控制公共开支的必要性，认为社会服务的消费者应该自行负担更大比例的费用。英语国家诉诸新自由主义的福利紧缩、撤销对劳动力市场管制和经济的普遍自由化等解决路径，通过经济自由化和放松管制推动公共服务不断民营化，试图以市场化的方式提供社会服务，从而提高资源的配置和使用效率，让福利政策扮演“安全网”的角色。作为应对新自由主义挑战的政策范式，20世纪90年代后，发展型社会政策在更为宽广的领域被定义为“影响人民生活和生计的一切计划及其相关措施”。它把政策目标确定为现实人的全面发展和能力提升，强调跨部门的、整合的、全面的生计支持，使社会政策理念实现了从福利到生计的转化。
（一）效率与公平从对立到兼容
传统上，福利国家受凯恩斯、萨缪尔森等国家干预主义学派的影响，认为公平是一种“天赋人权”，而效率只会产生不平等。因此，福利国家应该致力于通过收入再分配消除由效率带来的不公平，保障公民的天赋权利。20世纪70年代的石油危机后，新自由主义者以个人主义为价值取向，坚持效率优先原则，主张通过市场机制来配置资源，反对政府过多干预再分配过程，将与市场相联系的效率确定为优先的政策目标，通过效率强化个人责任。
从根本上讲，关于效率与公平的争论是个人主义和集体主义的价值观对立。个人主义价值观强调自由与效率的优先性，而集体主义主张正义优先于善。持不同价值观的传统福利国家在效率与公平的价值选择上采取了二元对立、非此即彼的态度，产生出自由主义、保守主义、社会民主主义等不同类型的福利制度。然而，有学者从价值判断和事实判断的基础上认为效率和公平归属于不同的价值体系，彼此并不是对立的关系，而是可以相互协同，彼此兼顾。发展型社会政策打破了效率与公平之间的二元对立，一方面在社会开支上重视效率，主张社会福利项目的生产主义或社会投资取向；另一方面在社会福利项目的实施上注重公平公正对待每个服务对象，并增强福利接受者的自立与自强。效率与公平兼而有之、彼此协调的功能得以彰显。可见，虽然个人主义和集体主义的基本价值观是对立的关系，但社会福利政策作为一种规范性理论并不是不可调和的选择，可以将个人主义的利益和集体主义的互助和合作相结合来塑造一种更具包容性和适应性的社会政策体系。
（二）社会发展与经济发展逐渐融合
国际上最初关于发展的讨论中，主流的看法是首先发展经济，致力于增加社会资源，提高社会生产的总产值。社会资源丰富了,人们的生活水平随之提高,社会发展便自然达成。然而，这种只注重经济发展的线性发展主义并没有导致社会发展。因为社会资源不合理的分配，财富被少部分人积聚垄断，更多的人陷入贫困，排斥和匮乏增加了社会阶层之间的矛盾，社会变得充满风险且不稳定。人们开始重视那些与经济发展有重大关系的社会发展项目,例如教育、人口、社会保障等，逐步形成了以社会发展协助经济发展的发展模式。这是发展理论的第二阶段，其特征是依然以经济发展为重心，在社会发展方面则优先考虑与经济发展有直接联系的项目，社会发展是经济发展的附庸。
20世纪70年代，这种将经济增长视为社会进步的先决条件，将高收入和GDP的增长等同于发展的发展主义遭到了沃勒斯坦的批判。他指出，发展主义将国家发展建立在对贫困地区和贫困阶层更大的剥夺基础上，这不仅无助于社会进步，还扩大了社会的贫困和社会阶层的不平等，因而是一种“发展的幻象”。在社会福利政策的实践层面，无论是只注重经济发展的新自由主义福利政策还是过于
